「國大自廢」問題之檢討

        大法官藉著釋字499號好好為國代諸公上了一堂憲法課，據報載，國代咬牙切齒、口出惡言者比比皆是，甚至有廢大法官的情緒語言出現。國、民二黨神速地達成共識，一時間民意和黨意「竟然」接軌了！然而，此種暗藏「政治權鬥」的修憲仍有若干值得探究之處，以下本文即分由程序面和實體面嘗試檢討之。

程序面而言，釋字314號可作為討論之起點：「故憲法之修改關係憲政秩序之安定及國民之福祉至鉅，應使全國國民預知其修改之目的並有表達意見之機會，國民大會代表亦得藉此瞭解民意之所在，俾其行使職權能符合全國國民之合理期待與信賴」、「非以修憲為目的而召集之臨時會，自不得行使修改憲法之職權」、「若其召集之目的非為修改憲法，自不得於因其他事項召集之臨時會，規避憲法關於召集程序之限制而逕行修改憲法」。

        本次國大召開臨時會，乃「以修憲為目的而召集之臨時會」，故於此範圍內並無牴觸上開解釋之意旨。但是，急就章的協商和預計僅短短20天的會期，就要推翻過去12年的修憲「成果」 (就內容而論，大部分實屬「苦果」)，似乎「全國國民並無表達意見之機會」，誠然，「國大」早已是國人皆曰可廢，但是，國大現有的職權究竟應該移轉於何機關、或根本廢除某些職權，其實可以有討論的空間，甚至國大本身要虛級化、或斬草除根以免春風吹又生，似乎應該有更為凝聚的民意作為修憲根據。

        不過，鑒於此議題過去已有長足之討論，在此程序面上，本文不認為有太大的瑕疵。

        就實體面而言，兩黨共識第二點將國大代表變成任務型國代，在有總統彈劾案或修憲案時「依政黨比例代表產生」，但是，依什麼的比例產生？依附總統選舉？立委選舉？縣市長選舉？最近一次選舉？還是選民也來個「任務型投票」？無黨籍代表權之問題，也似乎沒有看到兩大黨也所表示。而彈劾案與修憲案所依附的得票比例是否應該不同？如何不同？若短期內兩件事先後發生，是由依附先前問題而集會的國大「順便」表決、還是又比例選一次？多項憲法修正案又如何？況且，為什麼將來立法院不能終局修憲、而一定要經過國大複決呢？

        上述問題，釋字499號提供了部分方向，解釋理由書說：「國民大會行使政權，須以國民直接選舉之代表組成為前提，如適用新修改之增修條文則無異由政黨指派未經選舉之人員代表國民行使政權，明顯構成規範衝突。若此等代表僅賦予諮詢性功能尚無不可，但仍得行使憲法第四條領土變更之議決權，增修條文第一條補選副總統，提案罷免總統、副總統，議決總統、副總統彈劾案，修改憲法，複決憲法修正案暨對司法、考試及監察三院人事之同意等本質上屬於民意代表方能擁有之各款職權，非僅與憲法第二十五條(作者註：「國民大會…代表全國國民行使政權」)構成明顯之規範衝突，抑且牴觸憲法第一條民主國之基本原則。」

而兩黨共識中遺留給國大的職權中，就包括了上述彈劾案及複決修憲案，而大法官說行使第一條權力之前提是國大代表「『非』未經選舉」，且比例代表制必須「以舉辦該特定公職人員之選舉為前提」，故依附立院、總統、縣市長等選舉，都是「未經選舉」。所以，結論是：『只要國代仍存有增修條文第一條的任何職權，就必須有國代選舉！要比例代表，至少也要是為了選任務型國代而舉辦之選舉才有可能符合499號之意旨』，可是，如果修憲案或彈劾案層出不窮的話，恐怕頭家也會為「任務型投票」疲於奔命。

        如果說，上面的分析令人無法接受的話，則國大只有完全廢除一途，或是如大法官所說的「賦予諮詢性功能」。

        共識的第三點，關於雙首長中總統和立法院制衡的問題，僅有不痛不癢的「聽取國情報告」一項，未能建立分立制衡的政府體制，令人失望。且不論考試院應否併入行政院，考試院既為實質上的行政機關，行政院長之任命無須立法院事先同意，而考試院卻要，益發顯現「五權分立、平等相維」不過是口頭禪罷了！