最典型的答案，當然是行政院院長。法律學者會叫你找出憲法第五十三條：「行政院為國家最高行政機關。」並且指給你看，司法院大法官在2006年針對〈通傳會組織法〉作出的釋字第六一三號解釋提到：「憲法第五十三條明定行政院為國家最高行政機關，其目的在於維護行政一體，使所有國家之行政事務，除憲法別有規定外，均納入以行政院為金字塔頂端之層級式行政體制掌理，經由層級節制，最終並均歸由位階最高之行政院之指揮監督。」大法官認為，如此一來行政院對立法院負責，才符合責任政治的原理。

但九七修憲之後，行政院院長由總統直接任命即可，不需立法院同意。如果說行政機關層級節制，最終權柄歸於行政院院長，那麼，有權任命行政院院長的總統豈不還在「最高之上」？如果最高之上還有層峰，又如何說行政院為國家最高行政機關？這恐怕是連稚齡幼童都能明白的道理。事實上，在未修憲前，已故的憲法學者林紀東即認為總統兼為行政首長，因此行政院並非真正的最高行政機關。而這部憲法的起草人張君勱當初亦曾向雷震抱怨，憲法第五十三條的規定實為累

贅，徒增困擾。

縱然九七修憲已將憲法本文蘊含的內閣制改掉，但有些人認為行政院院長仍然擁有組閣權，可以主持院會決策，並應向立院報告、備詢，必要時得覆議立法院通過的法案或預算。再者，立法院也可以對行政院院長提出不信任案。所以，總統只不過是行政院院長的任命者而已，並非最終的權力控制者。充其量只能說，總統和行政院院長共享行政權，是所謂「雙行政首長制」。一旦國會多數黨和總統非屬同黨，為了避免不信任案的提出，總統可能任命和自己不同黨籍的行政院院長，號稱共治或換軌。然而，九七修憲迄今十五年餘，除了一個如慧星般劃過天際的唐飛內閣，共治從未在臺灣發生。而唐飛自己事後也批評「聯合政府」根本不可行。

現實是：「雙首長制」名存實亡，如同空中樓閣，無法運作；而「總統制」有實無名，而且還變本加厲。其實，歷任總統都樂見這種結果。一來沒有共治的制度壓力，也沒有此一憲政慣例，立法院要提不信任案時，總統立馬可以解散立院，何必擔心？二來在這種權力失衡的真空狀態下，總統根本不用面對國會的監督，只要讓行政院院長當影武者，去進行報告和接受質詢。一旦民怨高漲，還可以讓行政院院長當替死鬼，換人作作看，責任都讓下台的院長去擔。

行政院院長有反抗的餘地嗎？依目前的制度，他沒有這種憲法上的權力。在政治現實中，也沒有人膽敢拒絕「辭職」過。大凡看過連續劇後宮甄嬛傳的人都知道，皇后提拔你，你就是皇后的人，她叫你喝墮胎藥，你不想喝也得喝。總統要任命陳沖當行政院院長時，陳沖的任期就捏在他的掌心裡。雖然憲法增修條文只說總統任命行政院院長，沒說可否免職，但總統隨時可以任命新的行政院長，舊的自己就知道該怎麼辦。目前臺灣的總統除了面對選舉的壓力外，幾乎沒有任何機制足以制衡他的權力。相對的，可憐的行政院院長除了要對立法院負責之外，還要面對總統這位真正的大老闆。無怪乎江宜樺上任時就說：「不要問你的任期會有多久」，只要總統支持，你就做得下去。總統不支持，你就得下去。這正是台灣現實政治上演的「宮廷總統制」。

很多人都曾指出這種權力不對等的狀態，會弱化民主的有效運作。但要如何改變，卻又往往掉入「修憲如登天」的悲觀論。事實上，若要改變這種狀態，不一定需要修憲，制度變革可以先從小處作起。最簡單的方法，也最具政治現實可能性的，就是壯大總統制，從而才能改掉宮廷政治。事實上，臺灣自實施總統民選以來，就已越來越不可能走回內閣制的路。一者，脆弱的國家自信心需要一個國家元首來作為象徵代表，拿掉總統，就等於弱化了臺灣的主權地位。二者，這些年來，政黨競爭的場域已從國會選舉慢慢移轉到了總統選舉，贏者全拿的誘因太大，很少政治行動者會自願放棄這個戰場，退回到立委選區的戰役。既然這已是現實，我們就應該認真地面對它，並以此為前提來進行制度修補。

第一、可以透過修法，強化總統府的組織功能。現制下的總統府充其量只是總統秘書室的擴大版，協助總統應付紅白帖、接待小學生和印製總統府公報尚且可以，但要運作國政，大有問題。總統既然是大老闆，就應該要有大老闆的配備，不能老是靠隔空喊話、半夜密商、親信溝通或十六字真言來運作。事實上，總統若無法主動的控制行政權的運作，終將造成總統和行政院院長之間的衝突。這也是為什麼近年來總統所任命的行政院院長，越來越傾向「總統意志的忠實執行者」。試想：一張一張選票投出來的民選總統怎麼可能忍受行政院院長自己作自己的，不受控制？行政院院長又有什麼選票基礎？

倘若要強化總統和行政體系的統合，首先就要健全總統的辦公室。或許做不到像美國總統一樣設置龐大而獨立的白宮，充實總統幕僚，建立預算管理局、經濟顧問委員會或管制事務協調處等等。但至少可以將府院之間的聯繫管道法制化，讓行政院院長和總統之間的互動更為具體穩固，甚至將部分行政院負責的功能提升到總統位階，讓總統府不再只是一座空城而已。

第二、總統可以建立每年二次到國會發表國情諮文的憲政慣例。透過國情諮文，國會議員乃至全國人民可以更清楚總統打算推動的施政方向，從而建立責任政治的典範。此一憲政慣例係建立在對於國會的尊重之上，無需修憲。如果一時間無法作到主動報告，或者可以考慮於立法院開議期間，以「到國會聆聽行政院院長施政報告」的形式，建立消極、被動的權力平衡關係。最主要的意義就在於突顯總統為行政權最高首長，必須為政策成敗負責。

第三、雖然憲法第五十六條規定各部會首長和政務委員均由「行政院院長提請總統任命之」，也有學者認為組閣權仍舊歸屬行政院院長。但既然各部會首長最終是由總統任命，而且實際運作上閣員名單也要總統同意，甚至有些閣員根本就是總統指派的，從來沒換過。不如將此一慣例制度化，變成有拘束力的憲政慣例。日後由總統和行政院院長共同發佈新任閣員名單，行政院院長更迭時也不一定要更換內閣閣員。從而，只有馬政府，不會有陳內閣、江內閣、劉內閣的區別，也沒有區別的必要。

這三項制度變革的方式都是在不修憲的前提下，進行微調改造，也是總結九七修憲十五年來的憲政運作經驗，必須進行的總統權力理性化（rationalization）工程。只消修改總統府組織法，創造兩項憲政慣例，就可以讓我國憲政體制更符合民主政治的原理，運作起來也將更有效率。馬總統此刻正好站在歷史的十字路口，有很好的條件來進行總統權力的改造，相信江宜樺擔任行政院院長也能戮力配合，否則該下去的就是他了。