然而，我們要明白一點，這些都只是理論上的構想，實際運作上行政機關擁有很大的優勢，而且很多時候它是必須擁有這些優勢。行政權的本質就是決斷，任何一項政策都需要有個決定，不可能一直兩案併陳下去。決斷，就是政治權力的展現。行政權的權力特質和立法權不一樣；在立法的場域裡面，各項利益彼此競逐，最後呈現在法條裡面的可能是折衝過數十回、數百回的利益交換，反應了個別不同國會議員的立場或利益。但行政部門經常只有一個首腦，譬如行政院院長、各部會首長、局處首長、科長或組長。最後拍板的就是首長，他的決策權是不可分享的，否則在進行決斷時，會出現互相掣肘的情形，反而無法迅速有效地解決問題。

課綱，是一個行政命令，也是一個行政權力運作下的決斷。在決斷的過程中，政府可以透過專家知識、民眾參與、國會授權來擴大、補充他的決策基礎，但是最終要為這個決斷負責的還是首長，最後要不要發布，權力還是在他手上。倘若行政首長認為不需要專家在旁邊囉哩囉唆，也不需要開放民眾提供意見，既然人民選出了這個總統，總統也任命他作教育部長，他已經具有民主正當性，他就是要硬上，那也的確是有這樣的權力，這就是行政權的特色。但我們可以問，有沒有制衡這種獨斷權力的機制？當然有，國會如果不同意行政機關的蠻幹，可以透過預算審議或另外通過法案，來限制行政機關的權力運作。但是，如果國會多數黨和行政部門屬於同一政黨（或如內閣制底下行政立法合一），要透過國會制衡行政機關，就是難上加難，除非等待下一次選舉的到來。

除了透過政治部門彼此制衡，司法者也可以扮演一定角色。例如前面提到的法律保留原則，就是大法官宣告行政命令違法的一大利器。但是司法審查往往停留在合法性的控制上，如果今天行政部門說，他已經有了法律授權（高級中等教育法第四十三條），也已經踐行了他自己認定足夠的程序，剩下的就是他的決策空間，這時候法院很難去挑戰行政機關決策的實質內容，否則就會變成「法官治國」，行政機關的權力被不具有民主正當性的法官完全取代。

課綱，其實就是赤裸裸的權力展現。特定政黨取得行政權之後，依樣畫葫蘆地走完一套程序，雖然其中漏洞百出，雖然沒有專業的台灣史學者參與，但是作為中央主管機關，他有權力發布課綱。你可以批評他不專業，但你不能批評他不民主，因為他是總統任命的，總統是我們透過民主程序選出來的。民主有時候是需要忍耐的，在多數人的意見還沒有轉變前，你只能忍耐，尊重上一次選舉做的選擇。

不過，多數人的意見是什麼？我們在投票的時候，是否特別授權馬英九在擔任總統後去調整課綱嗎？恐怕沒有。但是我們不可能在投票時，區分這件事情我們授權馬總統，那件事情我們不授權。畢竟在只能選出一人的選舉中，選民意見的分流，最後都會匯集到一人身上，由他來代表我們的意志來進行決斷。這是民主政治的正當性來源。在傳統中國的帝制底下，統治正當性的來源不是全國性選舉，而是自我宣稱的天命或是世襲制。在極權國家，統治正當性可能是來自於武力的壟斷，但這種體制很可能會被另外一個強大的武力推翻，陷入以暴制暴的循環，例如北韓。無論哪一種政治體制，都必須宣稱其統治行為具有正當性基礎，不然何以人民要服從？

今天台灣人民可以接受特定政黨上台統治，是因為這個政黨（或它的代表）在全國性選舉中獲得過半數的選票，基於民主治理的原則，我們服從這樣的決定。但是這個政黨上台後，忽然說，我統治你，不只是基於民主選舉的結果，還包括了「一中」憲法，課綱的修改必須遵守中華民國憲法裡面的「一個中國」原則。人民會覺得這種說法很奇怪，但又不知道哪裡出問題。我們的確是基於憲法來選舉中華民國總統，但是這個中華民國總統不是什麼大陸地區和台灣地區共同選出來的，是台灣人民選出來的。為什麼台灣人民要接受這樣一個虛擬的「一中」憲法？但中國國民黨只會繼續說「一中」憲法是我們的最重要的統治基礎，所有的法律和行政命令都不能夠違反「一中」憲法，所以反對課綱微調的主張是明白抵觸憲法的。

正是這樣極端形式化的說法，讓台灣進入了正當性危機的年代。這樣的說法，讓台灣人民清清楚楚地看到，中華民國憲法的正當性基礎已經被掏空了，它不是建立在台灣人民的民主制度和自我治理之上，它是建立在一個非常形式主義的、不能修改的「法統」之上。參與反課綱的年輕學子，他們是在三十年前台灣民主化之後才出生的一代，他們所認知的統治正當性就是台灣的民主自治。（再怎麼說，總統直選也已經二十年了，他們大多還未滿二十歲。）他們當中或許有人認為自己在文化認同是傾慕中國歷史傳統，但你拿「一中」憲法來壓他們，就跟拿「天命」來壓傳統帝制底下的農民一樣，都是虛構的。

統治正當性不是用講的，是出於實質認同而願意接受的。你宣稱「一中」憲法有正當性，講一百遍，它恐怕還是沒有，因為它沒有被實質認同而接受。即便是在美國這個有二百多年立憲傳統的國家，憲法的正當性還是必須透過聯邦最高法院不斷地進行符合當代民主意識的詮釋，才能獲得填補，成為「活的憲法」。更何況台灣的大法官根本無法處理憲法裡面的「一中」問題，只能放著讓它變成殭屍，因為大法官的民主權源也不是來自「一中」，而是來自台灣人民選出來的總統和國會。這整個國家和「一中」就是沒有關係了，認清吧！

如果硬是要拿「一中」憲法這種不具有實質正當性的名目來推行各種行政，最終將導致國家行政即便具有合法性的外衣，也失去正當性基礎。不只這一代年輕人無法接受，下一代、下下一代的台灣年輕人也不會接受。你就算給他們唸長江黃河松花江，他們也只能投台灣總統的票，選舉台灣的國會議員，不可能去投中華人民共和國的人大代表或中國共產黨的總書記。（除非中國民主化，而且併吞了台灣。） 政治權威只有在正當性和合法性結合在一起的時候，才有被服從的可能性。失去正當性基礎的行政，隨時都會遭遇挑戰。欠缺正當性的法律和行政命令，只會不斷地刺激、號召一堆革命烈士去挑戰徒具形式合法性的法條和行政決斷。

這個問題不只是馬英九總統要面對，民進黨上台執政，蔡英文也一樣要面對。民進黨如果用行政決斷改回原先的課綱，還是會遭遇「一中」憲法的緊箍咒。若要直接忽略「一中」憲法，又會擔心被中國或美國視為搞法理台獨。但是這些國家都沒有意識到，正當性危機將根本摧毀台灣的民主政治，無論哪個黨執政，政府都將疲於奔命、焦頭爛額。（還是說這也是他們的盤算？讓台灣陷於崩盤。）去年三一八退場時，擦槍走火提出「公民憲政會議」的主張，不能不說是比較有可能解決正當性危機的途徑。但是兩黨在去年選後，算計盡出，把這個問題操作成枝枝節節的修憲議程，錯失了解決正當性危機的時間，造成今天台灣民主治理的重大困境。課綱撤廢，只是開端，凡百行政皆會觸發此一危機，還不知伊于胡底。